公共行政新面貌：薪酬制度改革與問責制

香港政府今年提出兩項重整公營機構的議案—公務員薪酬政策改革及主要官員問責制。這兩項改革在內容和背景上與過去的改革方案有甚麼分別？現時是否推行上述改革的適當時機？推行改革可能會遇上那些障礙？

 

公務員薪酬大革新

「這次公務員薪酬改革的諮詢工作遠較以往來的全面。」城市大學社會科學學部高級講師張楚勇先生說：「香港公務員體制改革的發展，以往一直因為政府的決心不足而裹足不前。九七過渡前，基於政治考慮，改革一直受到拖延。80及90年代，政治穩定的考慮高於一切，公務員的『鐵飯碗』當然不應打破，所以當時推出的改革都是謹慎和小規模的，只著眼於提高工作效率，不致動搖公務員的根本利益。」

 

「主權回歸為香港提供了一個改革的契機。面對新世紀的挑戰，香港政府的確需要對公務員隊伍整頓一番。」張先生說：「事實上，1998年推出的公務員體制改革建議的方向，較前殖民政府管治期內推出的任何體制改革方案更為周全，更破天荒提出了薪酬與表現掛的建議。」然而，當時體制改革方案的推出可謂生不逢時，正好遇上本地失業情況嚴重及亞洲經濟衰退，結果導致公務員上街遊行，令政府不得不軟化。

 

政治手段推進改革步伐

 

隨著行政長官董建華先生成功連任，部分影響改革的政治顧慮亦隨之消失。「可是，一些根本性的問題依然存在。」張先生說：「由於特區政府並非由民選產生，因此它欠缺支持其改革所需的認受性。」

 

張先生指出，政府所面對的其他障礙，還包括欠缺具備推行體制改革經驗的人才。在目前經濟不景氣下，任何以政府財政負擔能力為原則去取代目前以「吸引、挽留及激勵」為目標的薪酬政策，都會帶來一定的阻力。要解決這些困難，政府需要有足夠的政治技巧和決心。「其中，尤以改變公務員隊伍的既定文化最為關鍵和棘手。」張先生說。

 

薪酬改革方案一旦落實，『鐵飯碗』的文化就會消失，但這並不表示公務員工作的穩定性就此告終。「公營機構和私人公司始終不同。雖然穩定性不再壓倒一切，但它對公營機構依然十分重要。因此，理想的做法，就是給表現良好的公務員繼續提供終身任職的機會。」

 

問責制一改固有管治制度

主要官員問責制可能是九七回歸以來香港管治制度上的最大轉變。應立法會議員的訴求而推出的問責制，是要特區政府的主要官員為他們的施政結果承擔責任。

 

今年4月，行政長官在立法會上公佈了問責制的構想，除要求主要官員對其施政負責外，方案的主要目的是確保政府可以更好地回應社會的訴求，制定協調政策，加強行政與立法機關的合作，更有效地落實政策，以及提供優質的公共服務。新制度於今年7月1日亦即董建華先生開始履行其第二屆行政長官五年任期的第一日實施。

 

在新的安排下，司長和政策局局長由行政長官提名，中央人民政府任命；行政長官可以從公務員體制內、或向外物色合適的人選，問責官員不按一般公務員制度受聘，他們的任期亦不會超過行政長官的任期。新制度下的主要官員有14位，包括三位司長和11位政策局局長，他們將負責不同的政策範疇，制定政策，帶領一支由19萬名公務員組成的龐大隊伍，直接向行政長官負責。

 

城市大學專業進修學院講師宋立功博士相信，行政長官希望通過這項新的制度，改善公共政策的推行及強化他對政府上層架構的控制。

 

宋博士認為，作為前線人員，主要官員將更有效掌握民情，更容易爭取公眾的支持。此外，由公務員終身聘任轉為政治任命的主要官員，由於只有行政長官有權免除他們的職務，行政長官可以繞過公務員晉升及調任的規則選出他的管治班子。

 

政府的挑戰

主要官員問責制和公營機構改革方案在差不多同一時間登場，令香港公務員體系翻起巨變。然而，社會狀況和管治環境均不利於變革的推行。在經濟衰退下，任何以減薪解決財政赤字問題的做法勢必引起公僕的不滿。問責制雖然承諾更有效地回應社會的訴求，但在目前政府的財政狀況下，宋博士擔心社會服務將受到削減經費的衝擊。他預料這將會削弱公眾對問責制度的信心。因此，行政長官要面對的另一項挑戰是他能否帶領香港順利過渡這些政治、經濟及社會的變化。

 

政府如何克服這些挑戰？宋博士相信，以香港的財政儲備狀況和經濟復甦的前景看來，經濟並非最大的挑戰。他說：「更重要的是鼓勵具備政治才能的人士加入政府的領導班子，還有悉心栽培這類領導人才。」主要官員問責制將擴大行政機關的權力，亦令政府面對更大的政治風險。問責官員必須做出好的政績，以爭取政府、行政長官和市民的支持。宋博士表示，在目前充滿挑戰的社會及政治氣候下，問責官員必須具有高度的政治才能、信心和技巧。