全球化與本土化:亞洲的公共行政改革經驗

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許多人以為全球一體化將導致不同國家的市場匯合,形成同一的經濟模式與管治文化。不過,城大公共及社會行政學系的張炳良教授相信,不同國家會因應個別社會的固有思維與習慣,來體現全球一體化的模式。

 

「你會發現,不少按照西方理論和觀念推行公共行政改革的國家,到最後總會將所採用的體系本土化。即使有關國家決意走上全球市場經濟的軌道,最後還是發展出多元化的差異。」

 

張教授的研究目標,是為亞洲的公共行政改革建立一套典型範例。在管治與公共行政的範疇,這方面的研究並不多。張教授希望透過探討新加坡、台灣、日本、南韓和香港等地的公共行政改革,使我們可以從國際的層面對現代管治的改革有更深入的了解。

 

近年來,政治學家在研究有關課題時都傾向倚重源於歐美國家的模式。不過,張教授認為我們不應忽略亞洲地區的行政傳統有其獨特的歷史和文化背景,因此亞洲社會在採納外來模式推行改革時,必會因應本身的環境,加以修改。

 

「我的主要論點是,即使公營機構改革已蔚為全球性的潮流,但各國的中央政府或地方政府在推行改革時,大部分都會因應當地的政治、文化和經濟情況,制定一套因時制宜的方案。」他說。

 

缺乏改革動力

 

張教授回顧香港公務員歷史時指出,英國的殖民地政府與中國的傳統官僚政治極為相似,因此香港政府早期無意改革。「在60和70年代,英國的殖民地政府行事隱秘,推行精英統治,較為官僚,且傾向從上而下、講求等級觀念的家長制行政。同樣,中國的行政傳統亦是從上而下的家長式、君主式統治,兩者極為相似。由於兩者的行政方式基本上沒有衝突問題,因此香港政府缺乏改革動力。」

 

不過,到了80年代,當政府落實推行本地化政策時,問題就開始湧現。張教授解釋說,高級的華籍官員認為他們具備與英籍官員同等的能力和經驗出任領導層的職位,但這些職位卻被人壟斷,結果雙方展開角力。

 

政治與經濟因素促使改革

 

張教授繼續指出,真正促成公共行政改革的問題可分為政治和經濟兩大類。先說政治方面的問題。「香港市民現在比以前可以得到更多的資訊,也更積極。市民希望政府能更快更好回應社會的訴求,更具問責性,有更為敏銳的政治觸角。在過往的殖民地時代,政府高高在上,神聖不可犯,跟社會和傳媒的關係與現在極為不同。不過,自從九七回歸實施了基本法以後,香港的政治氣候已是截然不同了。」

 

至於經濟方面,張教授說,香港經濟在1997年以前一直高速增長,因此政府當時並無改革的動力。相反,西歐經濟出現連串危機,迫使歐洲政府不得不開展公共行政改革。可以說,歐洲推行改革是出於需要,香港當時則只是跟隨潮流,並非時勢所迫。不過,「九七年亞洲金融風暴後,香港經濟轉弱,民情亦開始轉變。市民現在要求是物有所值的施政,因此改革是無可避免。」

 

對於由香港特區政府行政長官董建華先生提議、並於今年7月開始推行的主要官員問責制,張教授認為最明顯的影響,是公務員的權力根基將會被削弱。「公務員以往負責制訂及執行政策,可是,推行政治任命的主要官員問責制後,高級公務員不再享有制訂政策的權力了。」

 

不過,張教授同時指出這只是一種純理論角度的看法。實際上,現任首長級的公務員仍然大有機會獲政治任命為局長,理由是外界人士未必有興趣在政府任職。「商界的行政總裁對有關出任公職的條件,包括薪酬水平、接受傳媒監察、輿論壓力以及失去私人空間等,均未必感到興趣。相反,高級公務員熟悉政府的運作,會更有興趣接受任命。」

 

主要官員問責制的優點

 

張教授認為新推行的主要官員問責制度對香港的長遠發展有利。「過去數年,香港市民對掌權的機關與負責監管政府的機關如立法會等已感厭倦。」他解釋說:「雖然董先生的民望下跌,但反對派的支持率卻並未隨之上升。因此,政府實在需要加入一些新面孔。」

 

他認為一些如民望日高的財政司司長梁錦松先生等人士,雖然非經選舉產生,卻可以為政府帶來新的氣象。此外,張教授認為這些局長都享有一定的資源,將可另有一番作為。

 

不過,張教授同意民主黨主席李柱銘先生最近發表的部分論點:「沒有民主,香港就不會有真正的問責制。」張教授說,香港市民無法向董先生問責,因為董先生不會因民意而下台。他認為真正的問題並非董先生的權力太大,而是立法會的權力不足。

 

「立法會不能提出改變政府架構或影響政府財務的法案。事實上,立法會即使要提出任何有關政府政策的法案,也先要獲得行政長官的批准。立法會可以通過動議,卻不能制訂政策,這才是關鍵的問題。不過,因為基本法已列明立法會的功能,現階段無法就此進行檢討及修改。」

 

適應新的管治年代

 

隨著香港政府的改革,城大的人文及社會科學學院最近把公共管理及社會政策比較研究中心易名為亞洲管治研究中心。該中心由陶黎寶華博士、何立仁教授(Professor Ian Holliday)及張教授負責。「我們希望新的名字可以更清楚顯示中心的研究工作,訂立更清晰的研究目標。我們仍會繼續研究公共管理和社會政策,但我們希望更集中研究與亞洲有密切關係的問題。」

 

為配合這方面的研究工作,中心將於2002年12月舉辦一個以「亞洲管治:文化、道德、體制改革與政策轉變」為題的大型國際性學術會議,邀請來自亞洲各地不同學科的學者共同探討及制訂未來的研究及改革方向。會議的目標是要找出亞洲各國之間在管治方面的共通點以及獨特之處。

 

過往,研究亞洲公共行政改革的學者透過合作及交流心得,均感到亞洲各地不同的特色。由張教授發起成立的「亞洲論壇」,主要就是針對香港、新加坡、南韓和日本的差異和共同之處進行比較研究,以進一步了解政治和經濟因素如何影響各地的改革模式。

 

「一般人普遍認為這些國家的改革,主要是受到政治的影響。」張教授說:「可是事實並非如此,因為這些東亞國家各有其不同的政治和社會因素要考慮。這種情況跟歐洲很相似,就像法國、德國和英國各以不同的方式進行改革一樣,亞洲並無單一的改革模式,而是發展出多種各具風格的模式。透過這類研究,我們希望可以對國際上的相關研究作出貢獻。亞洲並不一定只能向其他國家學習,相反,其他國家也可從亞洲汲取有用的經驗。」

 

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