知識轉移

政策制定與實踐的新啟示

第一個實驗在領展旗下的馬鞍山恒安商場、沙田愉翠商場及慈雲山商場中展開,實習生在垃圾桶上及旁邊加入正面及負面訊息,觀察廢物回收的成效。

第二個實驗選址城大學生宿舍,研究發現於電梯旁放置健康資訊後,使用樓梯的人數及比例有顯著的增幅。

公共政策影響萬千人的行為。然而,制定政策的重任,往往卻只由一些未必對人們實際行為有深切了解的官僚及政客所肩負。在設計政策的過程中,甚少吸納心理學及行為科學等範疇的專業知識。在這種知識缺失的情況下制定政策,成效往往未如理想,亦無法改變市民的行為。

不少人已察覺到這些問題,並在過去數年間嘗試改善。美國及歐盟國家在近年開始探索「行為啟示」(Behavioral Insights)的功用,藉以制訂更具針對性及更有效用的政策方案。在香港,城市大學的公共管理及政策實驗室 The Laboratory for Public Management and Policy (LaMP) 是全港首個研究組織,把「行為啟示」應用於政策研究之中,並以此設計新型的政策干預手段,即「輕推」(Nudging),再用實驗方法測試其成效。

「行為啟示」與「輕推」

傳統上,政策制定者多是以新古典經濟學理論的假設作為設計政策的依據。例如,往往設想人們只會將爭取最大的利益,只會對金錢誘因產生興趣。然而,現今行為科學的研究結果顯示, 除金錢誘因外,人們的行為其實會受到更多不同的心理及環境因素所影響。從政策的角度看,找出隱藏在行為及選擇背後的真正原因,是確保政策成效的必要條件。舉例來說,若果人們選購電器時只考慮產品的價格,傳統的金錢誘因手段, 如提供資助,或許是鼓勵人們多多選用環保產品的合適手段;但若果人們的選擇,其實是被其他人性的基礎特質所左右,例如,當有過多的選擇時,人們往往只會選取「預設」的選項。這樣的話,在設計政策時考慮人們的行為特性,將更能確保政策的成效。

所謂的「行為啟示」,乃是指有關人們日常生活的行為、選擇及其背後因由的知識與分析。「行為啟示」是公共政策的養料,有助補充傳統政策手段,如法規、金錢誘因、提供資訊等的諸多不足,並促進新政策技術的發展。在各種新型的政策干預手段中,「輕推」是最受矚目的例子。它是指一些簡單軟性的手法,透過改變選擇結構,以非強逼、不涉及經濟誘因的方法,改善人們的選擇與實際行為。目前, 「輕推」已被多國政府用於重要的政策範疇中,包括稅收、廚餘、違例駕駛、肥胖問題及健康保障等。

以實習計劃推行政策實驗

過去兩年,公共管理及政策實驗室是全港首個研究組織,系統地把「行為啟示」與「輕推」的概念應用於公共政策的研究中。實驗室工作的重點,是採用實驗方法以檢視政策的成效。現時大部份的政策研究,都是以問卷調查或個案調查等觀察方法進行,但醫學等範疇的研究經驗卻顯示,採用實驗方法、使用隨機對照試驗(Randomized controlled trials) 的設定,有助找出重要的證據,使研究成果更為可靠有力。公共政策研究其實也需要類似的實驗。這是因為實驗方法擁有對照組別 (Control group) 的設定──即控制一部份研究對象,使他們不接受政策干預。這種監測一群沒有接受干預的人的做法,似乎有點奇怪,甚至是費時失事,但它卻是唯一的方法,可以剔除干擾因素,檢測政策干預是否真的能對人們的行為造成影響。

公共管理及政策實驗室的實習生,曾進行了兩個實地實驗,測試一種名為「決策點提示」 (Point-of-decision prompts)的「輕推」手法的成效。「決策點提示」是指在適當的時間地點,在人們行動前的一刻向他們 提供精心設計的資訊,刺激他們深思,避免他們在不自覺間進行後續的行為。對比傳統的公眾教育模式,「決策點提示」能更有效地改變人們一些不自覺地重複的生活習慣。

第一個實驗,旨在改善本地商場裡的公眾廢物回收行為。實驗於2015 年3月至5月間,在領展旗下的馬鞍山恒安商場、沙田愉翠商場及慈雲山商場中展開。實習生在商場內的垃圾桶之上或旁邊加入兩類資訊:正面資訊指示出回收箱所在的位置及距離,負面資訊則提醒路人不可在垃圾桶棄置廢紙、鋁罐及膠樽等回收物。研究結果顯示, 在加入兩類資訊後,商場每星期的垃圾平均回收量,上升了近百份之二十。

第二個實驗,是與城大學生宿舍處合作,旨在鼓勵住客多走樓梯而棄用電梯,藉着提升運動量促進健康。實驗於2016年4月至5月間在四幢城市大學學生宿舍展開。實習生分別在宿舍的樓梯與電梯之間放置健康資訊 ,如「每爬一級樓梯, 你的壽命可延長4秒!」的標語,並為資訊註明出處,然後在天花設置鏡頭,利用電腦軟件點算使用電梯及樓梯的人數。初步的數據顯示,使用樓梯的人數及比例,在放置健康資訊後有顯著的增幅。

以實習計劃的形式推行政策實驗是一項創新的嘗試。其他的一些實習計劃,往往只會要求實習生處理一些瑣碎的辦公室工作,而政策實驗的實習生,則會參與整個研究過程,負責設計、執行及推廣 等各項工作。他們需要提出假設,並在現實中驗證自己建議的成效。這模式有顯著的學習成效。一如實習生蔡浩維所說:「在教科書中取得的知識有時未必真確,只有在現實中加以驗證,才能知道自己的想法是否可行。