學術研究

中英港三地誠信管理框架的改革

《重塑中、英、港三地公務員誠信管理框架》(Re-designing the Integrity Management Framework in the British, Chinese, and Hong Kong Public Services)是一項聯合研究項目,由城大公婷教授、Ian SCOTT教授聯同英國諾丁漢大學Paul HEYWOOD教授與Jonathan ROSE博士主持,歷時共兩年半(2011年9月1日至2014年2月28日)。

論據及方法

過去二十年,中國、英國及香港三地的政府誠信形象與誠信管理,都出現重大轉變。三地的貪污舞弊手法日新月異,呈現不同特點。各地政府認為必須重新評估現行誠信管理規例及守則,衡量是否仍然奏效。香港經已針對各種新形式的利益衝突及其他誠信問題修訂及增補《公務員守則》,並向公務員提供更明確指引,以界定何謂恰當行為及良好品行。三地亦積極研究改變機制,並鼓勵「道德監察團體」加強互相協作。三地誠信管理制度的不同轉變,啟發四位學者進行這項研究。

研究團隊首先從案頭文獻入手,分析各地主要及附屬法例和相關學術研究。他們整理有關文獻,蒐集了三地公務員誠信管理框架轉變的資料。團隊成員更探討了各種提升誠信標準的主要方法,並研究現有文獻就三地制度變化的詮釋是否有不足或遺漏的地方。

下一步是在三地進行密集式數據收集活動。例如,研究人員分別在本港進行三十二個深入訪談,在內地多個主要城市(如北京、上海、廣州、深圳、重慶、和長沙)也進行約五十個深入訪談。訪問對象包括負責廉政事務的官員,還有曾參與設計及執行誠信管理制度改革工作的人員。除訪談外,研究人員亦向中港兩地現職公務員進行抽樣調查,以了解他們的誠信價值觀及對於誠信管理框架的取態。在中港兩地收回問卷合共約1,000份。

研究團隊接着深入分析所得的經驗數據,為編整學術報告做好準備。結合定質及定量方法,研究項目清晰地勾勒出中、英、港三地為促進確立廉潔操守而推行的制度改革內容、推行改革的方式及目的,以及改革對公務員既有價值觀所產生的影響。透過三地數據的互相比較,研究人員得以了解制度改革背後的原動力。

主要研究結果

誠信管理是關於各政府組織怎樣保持高道德水平,也是公共管治的重要元素。但對於怎樣才能最適當及有效地提升公務員的誠信水平,社會各界卻一直存在分歧。現時各地政府主要採納「規則為本」或「價值為本」的誠信管理方針。前者講求公務員對規例的嚴格遵循,後者則強調以倫理意識及道德觀念規範公務員的行為。「規則為本」的誠信管理架構強調透過確立指引、程序和罰則等機制規範公務員品行;「價值為本」的誠信管理架構則著重「軟性手段」,透過品德領導、誠信培訓和獎勵等方式,弘揚正確的道德價值觀。本研究項目的結果表明三地為改革誠信管理框架而採納的方法有差異。中國內地在傳統上習慣由個人掌握管治權(人治),「規則為本」的誠信管理架構在國家近年來大力肅貪的過程中初步呈現並成為主流。這與香港的做法可謂大相逕庭;香港已經超越強制遵守規則的層面,講求在典型韋伯式(理想型)官僚體制中植入道德價值觀。另一方面,英國傳統上一直施行以「價值為本」的誠信管理機制,道德上要求公務員自我監管,但這些年由於涉及政府人員的連串醜聞而正醞釀改革。社會上要求為公務員誠信管理架構納入「規則為本」元素的聲音正不斷增加。無論是「規則為本」還是「價值為本」,從積極層面觀之,都有助提升誠信管理的成效,但如何擺正兩者之間的關系並非易事。處理不好,容易造成公務員隊伍的思想混亂。因此,如何在講求「規則為本」的同時保留個人道德判斷。在兩者之間取得平衡,是各地開展誠信管理工作所必須面對的一大挑戰。

出版及成就

自研究項目於2011年開展以來,研究團隊成員總共已發表二十一篇期刊文章及出版一本書籍;亦先後在超過二十五個國際會議中發表論文。研究團隊先後舉辦兩場國際工作坊,以促進交流及發布研究成果。第一場工作坊於研究開展首年在諾丁漢大學舉行。會上各團隊成員就初步成果發表研究論文。第二場工作坊於2013年3月在城大舉行。是次工作坊出席者眾;除來自香港、中國內地、美國、英國、新加坡、韓國和新西蘭的二十多位學者外,活動亦邀得廉政公署、警務處及海關等香港政府部門派出代表出席。是次會議為主題的專題論文集即將在社會科學引文索引(Social Sciences Citation Index, SSCI)頂級期刊《國際公共管理期刊》(International Journalof Public Management)內發表。